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考绩制度:有官必有课,有课必有赏罚

中国古代治理智慧⑤
稿件来源:中央纪委国家监委网站 发布时间: 2019-11-07 | 打印 | 字号:TT

  宋代苏洵在《嘉祐集》中提到:“夫有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也。”这是他总结中国古代察官治官之法得出的结论。

  这里的“课”是指什么,是说古代官员必须接受培训、通过考试才能上岗吗?当然不是。“课”有盘查、考问的意思,考课,就是古代对官员定期进行考核,并依考核的结果进行奖惩的制度,也叫考绩或考校。

  我国古代的考绩制度最早据称产生于舜时。《尚书》说,当时实行“三载考绩,三考黜陟幽明”,即舜每三年考核一次各部落首领,经过三次考核决定升降赏罚,黜退昏愚的官员,拔擢贤明的官员。周代诸侯林立,统治者采取“巡狩”与“朝觐”相结合的形式对诸侯进行考绩。巡狩,是指天子出行,视察邦国州郡,自上而下;朝觐,是指诸侯定期向周天子述职,汇报自己的政绩,自下而上。

  这些做法较为简单,可以看作是考绩制度的雏形。

  到了战国时期,官僚制度逐渐取代世卿世禄制度,皇帝任免官吏,考绩结果就是重要参考依据之一。当时最主要的考绩方法叫作“上计”。“计”是统计的簿册,所谓“上计”,具体说来就是将一年的赋税预算收入、人口增量等写在木券上,一分为二,皇帝和官吏各拿一份。到了年末,由皇帝亲自考核,根据考核的结果,优秀的升官,不合格的免职,甚至可能被收捕入狱。奖惩分明的考绩制度让官吏有较为明确的政绩目标,严格的惩罚也让某些庸官不敢再“混日子”。

  但是,由皇帝亲自对全国所有官吏考核,即便是不眠不休,也很难实现。于是,出现了逐级考课制度。

  汉代的考绩制度规定,丞相三公对郡国进行考课,郡国对属县进行考课。具体是这样实施的:郡国在每年年末派出一位郡丞,带上记载有当地户口、钱粮、土地等资料的簿册,去京城递交给丞相府和御史府,作为考核的参考资料。郡国对下级的考核也与此类似。

  除了逐级考课,考课公开也是汉代考绩制度的一大特点。《汉书·尹翁归传》记载,尹翁归担任太守时,他提拔官员“必于秋冬课吏大会中。”在课吏大会上,主考官可以提出各种问题,被考人必须以政绩实情回答,可以简单理解为我们现在的公开答辩。实行考课公开,一定程度上防止了徇私舞弊行为的发生,使考核更准确。

  中国古代对官吏的要求是“德才兼备”,这个听起来有些抽象的标准,要怎样进行考核呢?

  唐代对所有官吏的考绩标准都作了具体规定,考课的基本内容是“四善”和“二十七最”。“四善”是对“德”的要求,分别是“德义存间,清慎明著,公平可称,恪勤匪懈”。“二十七最”是“才”的标准,即对不同官吏的政绩要求。把政治、经济、司法、军事和文化等官职分为二十七类,针对职位的区别订出不同的考课标准。四善二十七最的考核标准包含了德、勤、能、绩四个方面,堪称中国考绩制度史最完备的法典。

  再看宋代。磨勘,是当时考绩制度的一项重要内容。因为考课结果是官员升降的重要依据,为了防止申报不实,升降不当,须经吏部和各道观察使的复验。简而言之,凡是有功或有政绩者,要经过相关部门的考核,送交报批,才能得以升迁。后来逐渐形成文臣三年、武臣五年的磨勘制度。

  明代的考绩分文、武两个系统进行:文官的考绩由吏部考功司负责,主要有“考满”和“考察”两种;武官的考绩也称“军政”,由兵部负责。考满,是指在官员任职三年、六年、九年的阶段,进行考核,量其功过,分成上、中、下三等,依此来决定升降去留。考察,就是把所有官员统一进行一次考核,一般是六年一次。军政考选,五年一次,镇戍武官自下而上层层考察,最后由皇帝决定去留。

  明太祖朱元璋将官吏所受的礼遇和政绩直接联系起来。《明史·选举三》记载,在举行宴会的时候,“上等”官吏被赐座,可列席宴会;“中等”官吏可以参加宴会,但没有座位;而“下等”官吏只能等在外面,等宴会结束了再离开。这种做法妥当与否暂且不论,但明太祖奖优罚劣的态度却可见一斑。

  沿袭明代,清代的考绩也分“考察”和“考满”两种。此外,“四格八法”也是当时的考绩制度之一。四格包括:守、才、年、政;八法包括:贪、酷、不谨、浮躁、疲软、才力不及、年老、有疾。这个制度涵盖了官员为政操守、才能、态度及身体条件等方面,可操作性强;同时以严厉的标准对不达标官员进行处罚,从查问到降级调用,再到革去官职,较为系统周密。

  考绩制度在我国古代经历了一个漫长的发展过程,纵观历代,我们可以总结出一些共同点。

  从考绩周期来看,基本存在“常课”与“特课”两套并行的系统。除了“每年一考”、“三年一举”、“六年再考”、“九年通考”等固定周期的考绩外,还有灵活的、不定期的考绩。从考绩步骤来看,历朝基本上沿袭了“上计”制度,即以自下而上的申报为主、以自上而下的核实与监督为辅。从考绩结果来看,从秦朝的“最”与“殿”二选一,到汉朝“最”与“殿”之间分成了九级,考核“成绩单”日趋复杂。

  一代代考绩制度内含了中国古代的治理智慧。它们在一定程度上限制了封建官僚的恣意横行,打击了鱼肉百姓的贪官污吏,并造就了一批廉洁奉公、励精图治的清官。古代的考绩制度对当今仍然具有借鉴意义。建立科学规范的干部考核评价体系,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。(中央纪委国家监委网站 沈东方)

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