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海外观察

观察丨党派政治挟持下的美国监察长制度

稿件来源:中央纪委国家监委网站 发布时间: 2020-06-19 08:56:41
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  5月15日,美国总统特朗普宣布免去国务院监察长史蒂夫·利尼克的职务。利尼克在奥巴马政府时期获得任命,当时正在调查国务卿蓬佩奥绕过国会向沙特出售武器、以公谋私等多项不当行为,包括其让下属遛狗、订晚饭、干洗店取衣等。

  实际上,利尼克已经是今年4月以来特朗普解雇的第四位监察长。如此频繁解雇监察高官,在美国可谓前所未有。相关事件不断发酵演变,引发各方密切关注。在特朗普和这些监察长之间究竟发生了什么?监察长制度又在美国政治中扮演着什么样的角色?

  监察高官遭频繁解雇 

  据路透社5月16日报道,当地时间15日晚,特朗普致信众议院议长佩洛西称,他对国务院监察长利尼克的任职能力不再有信心。尽管他没有给出失去信心的原因。

  “这是为了告知大家,我正在行使我作为总统的权力,免去国务院监察长的职务,从今天起30天后生效。”他说。

  不仅没有说明解雇利尼克的理由,特朗普在信中甚至未提及利尼克的名字,也没有提到将由谁来接替他的职位。但美国国务院表示,他的职位将改由美国驻外使馆办公室主任斯蒂芬·阿卡德担任。

  美国国务院一名代表对媒体称,“2019年9月11日,参议院以90票赞成、2票反对的投票结果,批准由阿卡德大使领导国务院的驻外使馆办公室。我们期待他来领导监察长办公室。”

  《纽约时报》进一步指出,阿卡德与特朗普的副手彭斯关系密切。

  这已不是特朗普第一次“行使作为总统的权力”。5月早些时候,特朗普将美国卫生与公众服务部副监察长克里斯蒂·格林解职。格林长期在监察长办公室工作,经历了小布什、奥巴马政府。

  此前,格林曾在4月主持发布一份调查报告,显示美国医院面临“严重物资短缺”。

  该调查在全国范围内随机抽取了46个州的343家医院,发现医护人员严重缺乏防护装备,新冠病毒测试能力和等待时间也面临较大问题。譬如有些医院迫切需要口罩,不得不从汽车修理厂和美甲店购买物资;甚至还有的医院因为缺乏免洗洗手液,只好使用医院超声波检测用凝胶与酿酒厂购买的酒精混合自制洗手液。

  4月3日报告发布当天,特朗普即声称报告“是错误的”,而且还询问格林何时被任命为副监察长,并拿她在奥巴马期间就已任职做文章,断言该报告有政治偏见。28天后,格林即遭到了解职处理。

  同样是在4月,特朗普还接连免去另外两位联邦机构监察长。

  4月4日,美联社、CNN等多家美媒均报道称拿到一封特朗普给国会参众两院情报委员会的信。信件显示,美国情报机构监察长迈克尔·阿特金森将在30天内离职。不过,特朗普并没有在信中直接指定继任者,只是说自己过段时间会提名这一职位的合适人选。阿特金森向国会提交了特朗普涉嫌“通乌”的内部举报信,直接引发了国会对特朗普的弹劾调查。

  4月7日,特朗普免去美国国防部代理监察长格伦·费恩的职务。费恩此前被选为美国流行病应对责任委员会主席,一直负责监督政府涉及金额超过2万亿美元的新冠疫情经济刺激方案。免职后,他将无法继续领导对纾困基金的监管。费恩由奥巴马任命,特朗普将其免职是不希望由以民主党总统任命的监察长监督纾困基金的使用。

  特朗普接连免去上述4位联邦机构监察长,舆论哗然,纷纷指责特朗普滥用权力。美国政府道德办公室前主任沃尔特·肖布说,特朗普对这些监察长的报复行为是“最后的腐败”,“他正在击倒最后一个能阻挡苗头正起、被腐败所驱动的独裁主义的堡垒”。

  顶层设计存在先天缺陷 

  特朗普近日一系列解职监察长的动作,将美国监督体系中由来已久的监察长制度从幕后推向了前台。

  美国监察长制度可以追溯到1950年代后期,美国国务院、农业部相继设立了监察长办公室,以应对浪费、欺诈和权力滥用等问题,同期的其他联邦政府部门则依靠各自内部审计部门开展监督。1970年代中期,美国卫生、教育和福利部爆出严重欺诈丑闻,显示其内部审计和监督能力严重不足。国会意识到必须加强对政府部门运作的监督,着手建立新的监督模式。

  1978年颁布的《监察长法案》正式确立了美国监察长制度。法案规定了在政府体系各机构内设立监察长办公室以及设立目的,监察长任免和监督、任务和职责、调查权力,监察工作报告的内容和公布,对举报人和控告人的保护等内容,并规定了监察长的特殊职权和义务。该法案在1988年、2008年和2016年经历了三次重要修订,历经数十年演变,最终形成美国独特的内部监督制度。

  《监察长法案》规定,设立监察长办公室目的是建立一个独立、客观的内部监督机构,监察长职责包括:一是开展对所在部门项目和行动的相关审计与调查;二是对相关工作进行领导、协调以及提供政策建议,预防和发现欺诈和滥用职权行为;三是确保所在部门负责人和国会能够充分、及时地了解该部门有关项目和行动实施中的问题和不足,以及采取整改措施的必要性和整改措施的进展情况。

  监察长办公室一般下设审计、调查和举报处理三个部门。监察长负责领导监察长办公室的工作,相当于所在机构的副职。监察长有权任命2名助理监察长,分别负责审计、调查事务,以及1名举报协调人负责受理举报。一些监察长办公室还根据职能设立地区或海外分支机构。在联邦层面,监察长办公室实行向国会和机构负责人双重报告制度。

  根据法律规定,监察长日常拥有调取档案资料权、要求报送信息权、案件调查权、获得协助权、获得独立法律或审计服务权、监察长办公室人事任免权、经费制定权等。除自身收到的举报线索外,监察长办公室还可以调查由国会指派、司法部、审计署或所在机构转交的案件等。其调查结论将会被用作行政处罚或刑事起诉的依据,因此具有较高威慑力。

  “监察长按说应保持独立性,免受行政官员的不当影响与限制。”辽宁大学国际关系学院副院长唐彦林告诉记者,《监察长法案》规定,总统在任命监察长时,不应考虑政治党派,仅根据候选人的正直与其在会计、审计、法律、财政分析、管理分析、行政管理或调查方面的综合能力水平,而且只有总统才能撤换,并须向参、众两院说明理由。“所以,监察长在形式上隶属于各部门的行政领导,但实际上或者说在一定程度上是直接向总统和国会负责的。”

  在中国人民大学国际关系学院副教授刁大明看来,正是这一顶层设计造成了监察长制度的结构性缺陷,“监察长本身是一个政务官,由总统任命,总统不满还可以随时撤换。而且,他在向国会报告工作之外,还要向行政首长报告,这导致他真正有效的监督其实是比较有限的。”

  暴露美国政治制度虚伪性 

  监察长作为政府内部监督机构的代表,行使着监督联邦政府机构的职责。但如今,特朗普解雇政府监察人员却已成了习惯,凡是被他认定对其政治议程构成潜在阻碍的人,都免不了遭到解雇。

  当前,美国社会治理和政治制度危机丛生,新冠疫情加剧了党派对立和社会分化。在此背景下,美国所谓民主政治的权力监督制衡沦为空谈,监察长制度亦背离初衷,在实践中逐步暴露出种种问题。

  “近期,特朗普解雇多位监察长,解职原因多指向特朗普及其亲信打压异己、掩盖‘黑幕’等政治斗争因素,而非监察长自身问题。”唐彦林说,“虽然根据《监察长法案》,监察长的遴选标准是个人品质而非党派,但在实际操作中,总统往往会任命同一党派人士担任监察长,因此党派色彩较强。”

  美国情报机构监察长阿特金森提交的举报信来自民主党人,并直接导致民主党为多数的众议院启动对特朗普的弹劾。国防部、卫生与公众服务部、国务院等机构监察长被免职,因为他们都是在奥巴马政府期间任职,且做过不利于特朗普的调查与评论。特朗普撤换民主党政府提名的监察长,意在避免民主党利用监察长挑战自己执政,在大选前借题发挥、赢得选票。

  可见,虽然监察长制度设计初衷在于对政府进行独立、有效的监督,但面临美国两党之争特别是大选临近时,这一制度深受党派政治挟持,党派利益凌驾于国家制度之上,所谓独立公正监督无从谈起。

  在美国政治极化的背景下,近期遭解职的监察长沦为特朗普开展政治斗争的牺牲品,暴露了美国政治制度的虚伪性。

  美国一向以其制度“民主、公正、透明”自居,肆意抨击与其政治体制不同的国家。特朗普在短短6周内撤换4位监察长,在撤换国务院监察长利尼克后,他公然对媒体表示:“我不认识那位先生(利尼克),我很高兴这么做,是迈克(蓬佩奥)要求的。”

  总统操控监察长制度为其自身利益服务,这赤裸裸地表明了美国所标榜的民主和透明的虚伪性,及其所奉行的双重标准。

  “像撤换情报委员会的阿特金森,显然是为了报复对特朗普不利的‘通俄门’调查,而另外一个国务院监察长的撤换是受到国务卿的建议,这种撤换毫无公正感,完全是私人恩怨似的。”刁大明说,即便如此,这个决定没有办法扭转,毕竟是总统的决定,所以只能任由他这么做。“这个职位虽由总统任命监察各个部门,但是监察并不充分,对总统本身也没有实现有效的制衡。如果总统并不是那么滥用权力,多少还能起点作用,但是如果总统本身权力没有正常行使的话,那这个监察长的职位就形同虚设了。”

  表面上看来,监察长制度发挥了一定日常监督作用,但面对疫情挑战时,特朗普解职监管新冠疫情纾困基金的监察长费恩,为自己操控基金使用、让基金为其利益集团服务扫清障碍。究其本质,监察长制度体现了美国政治制度的资本主义属性,其本质是服务和服从资本利益集团而非普通民众。

  这种监督治理机制表面上宣称独立公正,但遇到重大危机或利益集团与公众利益出现冲突时,则主要站在利益集团一边,维护其私利。

  “监察长制度从分权和制衡的角度来加强对行政权的监督,虽然有一定的效果,但由于监督行政机关的独立性受到行政权的过多限制导致监督效果有限。美国资本主义社会的本质和基本矛盾决定了监察长制度难以充分履行其职能,不可能彻底解决和杜绝腐败问题。”唐彦林说。

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